La exención de 150 días, aprobada para facilitar el transporte de productos energéticos y fertilizantes durante la crisis de Ormuz, permite temporalmente que buques extranjeros operen entre puertos estadounidenses.
El pasado 17 de marzo, la Administración estadounidense suspendió durante 60 días la aplicación de la denominada Jones Act para el transporte entre puertos de Estados Unidos de determinados productos energéticos y fertilizantes. La medida, adoptada para aliviar las tensiones de suministro y el aumento de los precios derivados del conflicto con Irán y del bloqueo de la navegación por el estrecho de Ormuz, fue posteriormente prorrogada durante otros 90 días, hasta el próximo 16 de agosto. En total, la exención tendrá una vigencia de 150 días.
La Jones Act es el nombre con el que se conoce habitualmente la sección 27 de la Merchant Marine Act de 1920, que regula el cabotaje marítimo de mercancías en Estados Unidos. Esta norma exige que las cargas transportadas entre dos puntos del país se embarquen en buques construidos en Estados Unidos, de bandera estadounidense, controlados por ciudadanos estadounidenses y tripulados por marinos del país. Se trata de una de las legislaciones de cabotaje marítimo más restrictivas del mundo.
La suspensión permite que buques que no cumplen estos requisitos transporten temporalmente entre puertos estadounidenses petróleo crudo, gas natural, productos petrolíferos, carbón, fertilizantes y otras mercancías incluidas en la exención.
Anna Bredima, consultora sénior en políticas marítimas europeas e internacionales, miembro del Consejo de la European Maritime Law Organisation y antigua integrante del Board de ECSA, ha analizado recientemente sus efectos en una entrevista publicada por Lloyd’s List. Para Bredima, la decisión de dejar temporalmente sin efecto la ley pone de manifiesto una contradicción fundamental en uno de los principales argumentos utilizados para justificarla: «Resulta irónico que una ley que se considera indispensable para la seguridad nacional se suspenda cada vez que se produce una crisis de seguridad nacional o una emergencia».
Bredima recuerda que no es la primera vez que una Administración estadounidense suspende la norma durante una situación excepcional. Entre otros precedentes, cita la suspensión acordada tras el ataque a Pearl Harbor y las exenciones autorizadas con ocasión del huracán María, del cierre del oleoducto Colonial Pipeline tras un ciberataque y del huracán Fiona.
La Jones Act se fundamenta tradicionalmente en dos objetivos: proteger de la competencia internacional a los astilleros, los marinos y las compañías navieras estadounidenses, y mantener una flota mercante nacional suficiente para atender las necesidades estratégicas y de defensa del país.
Sin embargo, Bredima considera que los resultados obtenidos durante más de un siglo no acreditan que estos objetivos se hayan alcanzado. «Pese a llevar más de cien años en vigor, la Jones Act no ha conseguido crear una industria naviera comercial estadounidense sólida y competitiva internacionalmente».
Según los datos recogidos en su análisis, de los aproximadamente 7.500 petroleros existentes en el mundo, menos de 60 cumplen todos los requisitos necesarios para operar bajo la Jones Act. Asimismo, sostiene que construir un buque en Estados Unidos puede resultar cuatro veces más caro que hacerlo en Corea del Sur.
La escasez y el mayor coste de los buques autorizados encarecen el transporte interior de alimentos, combustibles y fertilizantes, con un efecto especialmente acusado en territorios alejados del territorio continental, como Hawái, Alaska o Puerto Rico. En algunos casos, resulta incluso más económico exportar inicialmente un producto estadounidense a un puerto extranjero y reintroducirlo después en otro puerto del país que transportarlo directamente por mar entre ambos puntos.
La apertura temporal del cabotaje permite, por el contrario, que buques de otras banderas conecten productores y consumidores estadounidenses a un coste inferior. Bredima considera que esta mayor oferta también facilita la respuesta ante crisis que afecten al abastecimiento energético o al funcionamiento de las cadenas logísticas.
Los defensores de la Jones Act argumentan asimismo que la existencia de una flota y de una industria marítima nacionales resulta necesaria para garantizar el transporte estratégico en periodos de guerra. Frente a este planteamiento, Bredima señala que dicha capacidad puede complementarse con buques comerciales y con flotas de países aliados, como ya sucede en determinadas operaciones del Military Sealift Command, el mando de transporte marítimo de la Armada estadounidense encargado de proporcionar apoyo logístico y capacidad de transporte estratégico a las Fuerzas Armadas. Para ello emplea buques públicos y buques comerciales fletados, que transportan combustible, material militar, vehículos y otros suministros tanto en periodos de normalidad como durante conflictos y emergencias.
En opinión de Bredima, el mantenimiento de la Jones Act no ha impedido que la flota mercante estadounidense continúe reduciéndose. La International Chamber of Shipping y la OCDE también han cuestionado en distintas ocasiones los efectos económicos y comerciales de esta legislación.
La suspensión ha provocado una fuerte controversia en Estados Unidos. Sus defensores alertan de que la apertura a buques extranjeros puede perjudicar a los astilleros, los armadores y el empleo marítimo nacionales. Sus detractores sostienen, por el contrario, que la exención ha permitido desarrollar nuevos tráficos sin los elevados costes y la limitada disponibilidad de la flota protegida por la ley.
Para Bredima, la necesidad recurrente de suspender la Jones Act precisamente cuando aumentan las necesidades de transporte marítimo constituye, por sí misma, un argumento para reconsiderar su vigencia. «Si la ley debe dejar de aplicarse en los momentos de emergencia, cabe preguntarse qué justifica su mantenimiento durante los periodos de normalidad».